Первая советская Конституция была принята Пятым съездом Советов 10 июня 1918 года. В текст Конституции целиком вошла ленинская Декларация прав трудящихся эксплуатируемого народа — «водворение социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти», объявлялось основной задачей переходного периода. Провозглашалась свобода совести, собраний, союзов. Первоочередной целью утверждалось предоставление рабочим и беднейшим крестьянам «полного, всестороннего и бесплатного образования». Труд («Нетрудящийся да не ест!») и защита социалистического Отечества признавались обязанностью всех граждан республики.
Равные права признавались за всеми гражданами РСФСР независимо от их расовой и национальной принадлежности. Часть населения лишалась избирательских прав по политическим мотивам (эту категорию граждан называли лишенцами). Третий раздел Конституции содержал организационные моменты, разграничивал функции центральной (Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Совнарком) и местный (съезд Советов депутатов) власти.
31 января 1924 года Второй съезд Советов принял в окончательной редакции Конституцию СССР. Уже в первых ее статьях говорилось о «едином государственном бюджете» и «едином союзном государстве». К компетенции высших органов власти относились дела, связанные с внешними функциями государства и государственные, а также ряд вопросов, связанных с урегулированием межреспубликанских отношений, и некоторые социально-культурные проблемы. Конституция СССР не только устанавливала соотношение суверенитета Союза и его членов, но и определяла систему государственных органов нового государства.
Проект Конституции, согласно которому РСФСР лишалась своего исключительного положения и приобретала по отношению к другим республикам статус равноправного партнера, особенно импонировал Украинской ССР, так как она была самой крупной из республик и в связи с этим особенно чувствительной к неравенству. Но вскоре у республик возникли опасения, что у нового СССР могут оказаться более значительные, чем у прежней РСФСР, полномочия, более высокий престиж и более сильная власть. В связи с этим Украина и Белоруссия представили в проектную комиссию контрпроекты, направленные на умаление престижа центральной власти.
Кроме того, в феврале 1923 года в проектной комиссии было выдвинуто предложение преобразовать Совет национальностей в орган СССР, то есть, по существу, во вторую палату ВЦИКа. Поскольку при этом представители разных национальностей РСФСР лишались возможности выражать свои взгляды через Совет национальностей, некоторые российские делегаты стали возражать против этого предложения. Казалось, комиссия зашла в тупик.
В апреле 1923 года, когда полемика по этому вопросу была в полном разгаре, состоялся 12 съезд ВКП(б), который формально принял во внимание замечания по проекту Конституции со стороны республик. Съезд выступил против возможных проявлений «великорусского шовинизма» и вынес порицание в адрес тех, кто стоял на подобных позициях: «Союз Республик расценивается значительной частью советских чиновников в центре и по местам не как союз равных государственных единиц, призванный обеспечить свободное развитие национальных республик, а как шаг к ликвидации этих республик».
Делегаты съезда одобрили проект, который предусматривал наличие «специального органа представительства всех без исключения национальных республик, национальных областей на началах равенства». В связи с этим возник вопрос о равенстве. Делегат от Украины Х. Г. Раковский считал несправедливым, что РСФСР имела в три раза больше представителей, чем три остальные федеративные республики, вместе взятые. Он предложил утвердить положение, предусматривающее, что никакая отдельная «государственная единица» не может иметь свыше двух пятых от общего представительства (такая норма содержалась в Веймарской конституции германского государства).
И. В. Сталин отклонил это предложение — он полагал, что новый орган должен быть советом не государств, а национальностей. В результате окончательной реорганизации в одну из палат — Совет Союза — был включен 371 депутат. Депутаты избирались Всесоюзным съездом (норма представительства от каждой из республик устанавливалась пропорционально численности населения). В другую палату — Совет национальностей — входил 131 депутат (по 5 человек от каждой союзной или автономной области). Когда был урегулирован вопрос о равенстве, проектная комиссия передала согласованный проект на утверждение ВЦИКа.
Конституция СССР сравнительно мало отличалась от Конституции РСФСР. Высшая власть передавалась Всесоюзному съезду Советов, а Всероссийский съезд Советов оставался высшим органом РСФСР, которая выступала теперь уже в новом качестве подчиненного члена Союза. Бывший Совнарком РСФСР стал Совнаркомом СССР, а в РСФСР имелся свой собственный (подчиненный) Совнарком. Другими словами, центральные учреждения РСФСР были преобразованы в центральные учреждения СССР с некоторым увеличением числа сотрудников, но в основном без изменений. Таким образом, подлинная преемственность наблюдалась между РСФСР в ее прежнем качестве и СССР, а не между РСФСР в ее прежнем качестве и новой, подчиненной РСФСР. По существу, были использованы испытанные принципы Конституции РСФСР в устройстве союза более крупного масштаба.
При определении структуры СССР были учтены произошедшие за четыре года (с момента выработки Конституции РСФСР) изменения в области конституционных отношений, в том числе касавшиеся разделения полномочий между комиссариатами и центральными властями. Согласно Конституции СССР 1924 года народные комиссариаты СССР и союзных республик подразделялись на три категории. Первая категория включала пять общесоюзных комиссариатов, не имевших дублеров в республиках. Они ведали международными отношениями, обороной, внешней торговлей, почтой и телеграфом и сами находились в ведении СССР.
Ко второй категории относились «объединенные комиссариаты»: Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), комиссариаты труда, продовольствия, финансов и Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ). Такие комиссариаты имелись и в СССР, и в республиках, каждый из республиканских комиссариатов представлял собой местное отделение соответствующего комиссариата Союза ССР и осуществлял на территории республики его задания.
Кроме того, ко второй категории относилось и Объединенное государственное политическое управление — ОГПУ. В Конституции ему посвящалась отдельная глава, в которой указывалось, что управление создано в целях «объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом». ОГПУ учреждалось при Совете народных комиссаров СССР, но действовало через своих уполномоченных при Советах народных комиссаров союзных республик. По форме ОГПУ представляло собой объединенный комиссариат.
К третьей категории относились шесть комиссариатов — внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и по делам национальностей. Это были республиканские органы, не имевшие двойников союзного значения.
Каждая входившая в Союз ССР республика имела собственный Совнарком, но по существу республиканские совнаркомы являлись местными исполнительными органами центральной власти. Центральные исполнительные комитеты республик также не имели достаточной власти, чтобы противостоять Совнаркому СССР. Согласно Конституции, они имели право обжаловать его декреты и постановления, обратившись во ВЦИК, но не могли приостанавливать их исполнение.
По сравнению с Конституцией РСФСР в союзной Конституции предусматривалось учреждение Верховного суда при Центральном комитете СССР в целях утверждения социалистической законности на территории СССР. Судопроизводство приобретало, таким образом, определенную независимость, но, с другой стороны, проверка законности постановлений общесоюзных органов не предусматривалась. Высшими полномочиями был наделен Всесоюзный съезд Советов. Право вносить поправки в Конституцию было представлено не входящим в СССР республикам, а исключительно центральной власти, и со временем это право стало свободно осуществляться. Например, декрет от 9 мая 1924 года упразднил объединенные комиссариаты внутренней торговли; декрет от 18 ноября 1925 года объединил комиссариаты внутренней и внешней торговли.
Советский Союз, по существу, являлся федерацией, хотя в Конституции СССР и в относящихся к ней официальных документах слова «федеративный» и «федерация» старательно обходились. Точно так же и РСФСР с точки зрения строго конституционных терминов была унитарным государством, которое включало в себя ряд подчиненных (хотя отчасти автономных) республик. Тем не менее в названии РСФСР было слово «федеративная», и к этой республике всегда относились как к федеративной.
В документах того периода нередко подчеркивалось, что СССР «представляет собой одно союзное государство». Конституция СССР по сравнению с Конституцией РСФСР была шагом вперед в направлении централизации: увеличилось число вопросов, входящих в компетенцию центрального правительства, усилилась его власть. Концентрация власти происходила с самого начала существования нового строя, и никакие конституционные гарантии прав республик были не в силах противостоять этой тенденции к централизации.
Во многом это объяснялось затянувшимся чрезвычайным положением в стране: в условиях, когда шла борьба за существование и ее исход был под вопросом, централизация власти диктовалась необходимостью. Кроме того, в этот период в сознании многих большевиков жила идея государственной власти как временного орудия — им безжалостно владеют, пока длится борьба, но после победы в борьбе за всемирный социализм оно будет выброшено за ненадобностью. Казалось, эта идея оправдывала любые меры.
Во второй половине 20-х годов произошли значительные изменения в национально-территориальном устройстве СССР. В 1925 году на территории Туркестанской АССР, входившей в состав РСФСР, были образованы новые союзные республики — Узбекская ССР и Туркменская ССР. В 1929 году Таджикистан, входивший в состав Узбекской ССР, получил статус союзной республики. Подобные изменения происходили и в других республиках. В 1924 году в составе Украинской ССР возникла Молдавская АССР. Тогда же ряд территорий, населенных белорусами, был передан из РСФСР в БССР.
Таким образом, большевики собрали большую часть территорий бывшей Российской империи в единое государство. Начался очередной этап развития Российского государства, теперь уже как Союза Советских Социалистических Республик.
Об авторе